研精致思 披沙拣金——认证认可条例施行一周年志贺

 

      法国著名思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中说过，“法是源于客观事物性质的必然关系”。以此推论，客观事物总是处在变化和发展之中的，那么，法无疑是一个社会和时代精神的体现。回顾认证认可条例颁布施行的2003年，中国已经加入世贸组织、市场经济体制处在深化改革和发展阶段、政府职能进一步转变、社会公正和诚信的理念正在兴起、科学的发展观和与时俱进的思想得到社会普遍的认同……中国迈入了一个新的历史发展时期。作为一部法律规范，认证认可条例所调整的对象，虽然是社会和经济活动的特定领域，但它充分体现了我们这个社会和时代的精神。具体分析，主要有以下几个方面：

 

      认证认可是国际通行的合格评定的方式和手段，其基于国际标准、国际准则建立的对产品、服务和管理体系的评价制度，被许多发达和发展中国家、区域组织所采用，并成为在相关领域开展国际互认、促进贸易自由化的重要基准。中国加入世界贸易组织后，履行成员义务和入世承诺的实质问题，就是要按照世界贸易组织的有关协议、协定，重建与国际通行规则相适应的有关贸易、服务、技术措施等方面的管理制度和机制。认证认可条例是一部与贸易、服务、技术措施密切相关的法律规范，在制度的设立上，充分考虑了认证认可国际发展的现状和中国入世的具体承诺，构建了内外一致的强制性产品认证、统一的认可等重要制度。按照TBT协议五项合理目标，强制性产品认证制度通过“四个统一”，既“统一产品目录，统一技术规范的强制性要求、标准和合格评定程序，统一标志、统一收费标准”，实现了与国际通行的产品管理模式的一致，标志着我国原有的对进口产品和国产品实行双重认证管理体制的终结。统一的认可制度则是根据国际认可整合、发展的趋势和国际认可的基本原则，确立了我国认可实施的主体、实施认可程序、认可基本规范等，旨在提高我国认可的权威性、有效性，发挥认可在国际互认、国家经济建设、促进贸易发展等方面的作用。

      但是，在扩大对外开放，借鉴国外有益经验的同时，我们还要从中国的实际出发。认证认可条例并非机械地照搬挪用国外做法，而是立足于中国发展的实际情况，着眼解决中国发展中存在的问题，因而在认证认可的管理方式、市场准入等方面建立了具有中国特色的监管制度。比如，一个时期以来，认证市场存在的主要问题是恶性竞争、秩序混乱、诚信下降、监管不力，究其原因，在市场机制不甚健全的情况下，政府在认证市场的准入和监管方面出现了缺位，基于这一点，认证认可条例建立了相对完善的认证市场准入制度，规定了认证机构的设立实行前置审批、认证机构应当具备的条件、认证机构审批的程序以及认证机构应当履行的义务等等。从实践看，认证市场准入制度的实施使认证市场开始步入良性发展阶段。

 

      市场经济是法治经济，是在统一的规则下实行有序竞争的经济，市场经济活动的有序竞争必须遵循规范、公平、诚信的原则，而实现市场经济活动的规范、公平、诚信，需要政府依法对市场经济秩序进行监管，因而政府在市场经济活动中的定位就成为一个核心问题，这是因为计划经济体制时期，政府行政权力的无限扩张，导致实行市场经济体制的初始阶段，政府既是市场经济活动的监督者、又是市场经济活动的参与者，市场经济活动的规范、公平、诚信的理念就难以实现。在认证认可领域，政府有关部门曾不同程度地直接参与或者从事认证认可活动，这就造成政出多门、制度不统一，难以言及规范；政府有关部门凭借其独有的权力，作为市场经济主体参与、从事认证认可活动，难以彰显公平；没有规范、公平，诚信则失去了根基。随着社会主义市场经济体制的深入发展，党的十五大以来，强调要适应市场经济体制发展的需要，转变政府职能。2004年3月，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》指出，政府要履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，既我们通常所说的现代政府的“四大职能”，进而明确了在市场经济条件下政府的定位问题。

认证认可条例顺应了市场经济体制发展对政府职能转换的需要，正确界定和规范了政府在认证认可领域中的职能。

首先，认证认可条例明确规定了国务院认证认可监督管理部门履行统一管理、监督和综合协调认证认可工作的职责；鉴于认证认可工作的特点，规定了地方认证监督管理部门经授权后，依法对认证活动进行监督管理；同时，认证认可条例还规定了认证活动是由认证机构所从事的活动，认可是由政府授权的认可机构所从事的活动，未经批准或者授权，任何单位不得从事认证认可活动，这就从一正一反两个方面规范了政府必须履行认证市场监督的职能，而不得再以市场经济主体的身份参与认证认可活动。

其次，认证认可条例强化了政府对认证认可领域的社会管理职能。认证认可属于经济和社会活动范畴，维护认证认可活动正常秩序、保护人民生命财产和社会安全、保证认证认可活动的公正性，这是政府加强对认证认可领域社会管理职能的三个重要方面。认证认可条例对此都有相关的规定，比如，规定了认证认可活动基本程序和行为规范，以保证认证认可活动的正常开展；规定了涉及安全、卫生、环保等产品必须要经过认证，以避免人民生命财产和社会利益遭受损害；规定了认证认可机构与政府和其他利益主体之间的取舍关系，以保证认证认可活动的客观公正。

      第三，认证认可条例凸现了政府的公共服务职能，主要集中在两个方面：一是规定了国务院认证认可监督管理部门对认证认可工作进行综合协调，综合协调的内涵及其丰富，其根本的目的在于满足公共的需求，比如根据经济和和社会发展的需要，认证认可工作主管部门要负责协调有关部门和社会各个方面建立并推行产品、服务和管理体系认证制度、倡导向社会提供公益性认证服务、推介认证保险制度等等；二是规定了建立公共信息发布机制，向社会提供信息查询，比如对检查机构实验室资质认定、指定的认证机构、检查机构和实验室的相关信息，认证认可工作主管部门必须公开发布。

 

      由于历史的原因，政府对认证认可工作和活动的管理一度形成了重复交叉的管理体制，政府有关部门各自为政、画地为牢，注重部门权力、忽视监管职责，这是认证市场出现混乱无序现象的原因之一。2001年，党中央、国务院决定成立国家认证认可监督管理委员会，目的在于对认证认可工作实行统一的监管制度，促进认证认可工作的健康发展。认证认可条例从这一社会现实出发，根据精简、统一、效能的政府机构改革原则，确立了认证认可工作实行在国务院认证认可监督管理部门统一管理、监督和综合协调下的各有关方面共同实施的工作机制.创设这样一种管理体制的重大意义在于：（一）相对集中了认证认可工作管理职能，将过去分散的政府有关部门对认证认可的纷繁管理职权，经过整合、归并，高度精炼为管理、监督和综合协调三大职能，克服了部门职能重叠、交叉、侧重微观管理的现象，体现了精简的原则；（二）相对统一了认证认可工作的管理事权，权责统一、管理统一、监督统一、综合协调，体现了统一原则；（三）注重实效，强调在统一监管的前提下，发挥各方面参与认证认可工作和活动的积极性，形成认证认可工作可持续发展的长效机制，体现了效能原则。

需要指出的是，认证认可条例规定的“各有关方面共同实施的工作机制”并非仅指政府的行政管理部门，而是包涵了参与认证认可工作和活动的享有权利和履行义务的各个主体，这是认证认可条例在立法过程中始终遵循的一个重要原则，它的精髓所在就是充分尊重认证认可工作和活动的历史、适应认证认可工作和活动的客观现实、放眼认证认可工作和活动的未来，反映了认证认可工作和活动这一事物发展的内在客观规律。因此，认证认可条例把政府机构改革的原则作为立法指导思想的一项重要内容，在精简、统一的基础上，注重发挥社会各方面的积极性，合理设定具有功效的管理制度，这是它的精到之处。

 

      在法治国家下，法律具备两项重要功能，既规制和导向的功能。规制是实现法律目的、确保法律权威的手段；导向则是引导法律所调整的对象依法作为或者不作为、体现法律人性化的一种形态，这是现代法治国家法律的价值取向和追求的精神。过去，由于法制意识的落后和体制因素的影响，一些法律、行政法规注重形式、规定不具体，原则性条款、弹性条款过多，尤其忽视法律的引导作用，因而可操作性差，无法实现法律规范和调控的目的。

      认证认可条例遵循了现代法治原则，注重法律的规制作用，通过对认证认可的行为规范、政府行为的约束、完善监督机制、加大、加重对违法行为的处罚等等，构成了认证认可条例法律规制的功能。其主要特点是：（一）行为规范具体、严密，凡属于认证认可条例所要规范的行为，包括认证认可机构、检查机构和实验室、认证认可从业人员、涉及认证认可活动的法人和组织，应当作为或者不应当作为的，都由具体的条款予以规定；（二）权利和义务平衡均等，凡是规定享有权利的，必然规定了应尽的义务，比如认可机构经授权后，享有独立开展认可活动的权利，但是其必须履行定期向国务院认证认可监督管理部门报告的义务；（三）强化了监督机制，规定政府实施监督的三项制度，即报告制度、询问制度和举报制度，以及相关监督的具体形式；（四）违法处罚设定全面、适度，凡是违反禁止性条款的行为，认证认可条例几乎都设定了不同种类的处罚，并根据违法行为的情节、社会危害程度等，科学合理地规定了处罚的幅度。通过法律规制的功能，认证认可条例的权威性、实施的目的性得到了维护和保障。

      与此同时，认证认可条例还有许多“软条款”，旨在引导行政管理相对人价值和行为的取向，比如鼓励平等互利地开展国际互认活动的规定、自愿委托依法设立的认证机构进行认证的规定、认证机构、检查机构和实验室自愿选择认可的规定等等，这是认证认可条例通过法律的导向功能，实现充分尊重自由权利和合理愿望的选择，以及倡导先进价值观的法律导向目的。

 

      诚实信用就其本质而言，属于社会道德范畴，其作为法律原则被引入法典，最早见诸罗马法。十九世纪末资本主义的发展及其推崇的契约自由和自由放任主义的泛滥，引起了资本主义社会诚信的危机，导致社会矛盾空前激化，为了协调各种社会矛盾和冲突，德国、法国、瑞士等国家的立法者，开始将诚实信用这一道德规范引入民法典，成为现代民法的重要原则。诚实信用原则将道德规则和法律规则合为一体，是社会和法制进步的体现。

      当前，我国社会主义市场经济体制和社会全面发展面临的一个主要问题就是诚信问题。在社会的各个领域，我们几乎都可以发现“假”、“骗”的踪影，它严重侵害了国家利益、社会公益和社会道德秩序，人们普遍呼吁诚信道德的回归。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策”。

      认证认可是一种中介活动，认证认可的结论或者结果具有居间证明的性质，发挥着市场交易的介质作用，因此认证认可活动的过程和结果始终贯穿着诚实信用这一道德准则。认证认可条例正是把握了认证认可活动的这一本质特点，以诚实信用作为规范认证认可活动的手段和目的。认证认可条例规定的认证认可活动遵循的三大原则之一就是诚实信用原则，这一原则适用于认证认可活动的各个方面，为保障诚实信用原则目标的实现，认证认可条例对从事认证认可活动的主体，规定了履行诚实的义务，比如认证机构应当保证认证结论的客观、真实，并对认证结果负责的规定、认可机构应当确保认可的客观公正和完整有效，并对认可结论负责的规定等等；对于在认证认可活动中弄虚作假的行为，设定了失信惩戒制度，比如认证机构出具虚假认证结论的，除撤销其从业资格外，触犯刑法的，要追究刑事责任，造成损害的，承担赔偿责任，这意味着在认证认可活动中，违反诚实信用原，则的，有可能同时承担行政、刑事和民事法律责任。由此可以看出，认证认可条例提供了一套较为完善的认证认可诚信保障机制，体现了法律调整需要道德规范加以补充，道德调整需要法律保障的辩证关系。

在认证认可条例施行一周年之际，我们看到，认证认可工作取得了可喜的成就，而认证认可条例所体现的时代和社会精神，则昭示了我国认证认可工作和活动步入了新的历程，并焕发出蓬勃的生机与活力。